Аутсорсинг в странах НАТО. Ничего личного, только бизнес.

В вооруженных силах США и дру­гих стран НАТО под термином «аутсорсинг» понимается передача определенных функций, ранее выпол­нявшихся в рамках ВС, подрядчикам из других ведомств или организаций, то есть привлечение к решению различных задач государственных гражданских и частных коммерческих структур. Фактически ни одна военная кампания Соединенных Шта­тов после окончания «холодной войны» не обходилась без широкого привлечения государственных гражданских и частных коммерческих структур. С середины 1990-х годов привлечение гражданских, в том числе частных коммерческих, структур (фирм, корпораций, компаний) для уча­стия в решении военных задач прибрело значительные масштабы. Этот процесс активизировался в конце XX — начале XXI века, когда были предприняты серьезные шаги, направленные на «приватизацию» военной организации государства.

Среди многих черт, присущих привлекае­мым вооруженными силами США и других стран НАТО подрядчикам, в первую оче­редь следует отметить их принципиальное отличие от традиционных наемников — это коммерциализация военной деятельности с учетом даль­нейшего развития сферы военных услуг, оказываемых частным сектором по нор­мам, принципам и на основе организации, типичной для коммерческих структур стран с рыночной экономикой.

Так, в период с 1994 по 2003 год Пентагон заключил около 3 тыс. контрактов (вне рамок закупок ВВТ) на сум­му около 300 млрд долларов с американскими компаниями в интересах обеспечения повседневной деятельности войск (тыловое обеспечение, разведка, боевая подготовка и другие).

Данные показатели свидетельствуют об определенной адаптации ВПК стран Запада после окончания «холодной во­йны» к новым реалиям и превращении фирм-подрядчиков в неотъемлемую часть рынка такого рода услуг.

Эта тенденция подтверждается также следующими данными: если во время первой войны в Персидском заливе (1990- 1991) соотношение числа военных подряд­чиков и общей численности войск, развер­нутых в регионе, было 1 : 50, а к началу афганской кампании I : 10, то через шесть лет (к началу 2008 года), практически на каждого американского военнослужащего приходился один и более сотрудник част­ной компании¹.

Согласно официальным данным МО США, расходы на привлечение подрядчи­ков в операциях в Ираке и Афганистане за период с 2005 по 2010 год составили 146 млрд долларов, или 18-20 проц. всех затрат на проведение этих операций за тот же период.

В составе британского контингента в Афганистане в настоящее время находится около 6 тыс. персонала фирм-подрядчиков, или два гражданских лица на три военнослужащих. Ежегодно на оплату услуг подрядчиков Великобритания тратит около 1,3 млрд фунтов стерлингов. Для сравне­ния — оплата услуг украинских подразде­лений ЧВК, действующих по контрактам на территории Афганистана в интересах натовского контингента европейских стран-участниц, составила к 2010 году более 100 млн долларов.

По данным военных специалистов, ры­нок «околовоенных» услуг в мире до 2001 года в целом оценивался в 100 млрд долла­ров в год, а в связи с афганской и иракской кампаниями этот показатель увеличился до 150-160 млрд. Сейчас он составляет от 200 \цо 350 млрд долларов.

Закономерно, что по результатам науч­ных исследований и анализа эффектив­ности привлечения подрядчиков были внесены изменения в соответствующие руководства, уставы и наставления по бое­вому применению группировок вооружен­ных сил США и ОВС НАТО, их тыловому обеспечению и др.

Сегодня в мире по предварительной оценке насчитывается свыше 600 фирм, представляющих государственные граж­данские и частные коммерческие струк­туры или «контракторы» (подрядчики) и действующих более чем в 50 государствах. Их можно подразделить на частные воен­ные компании (ЧВК), консалтинговые и обеспечивающие фирмы. Разновидность ЧВК — частные разведывательные компа­нии (ЧРК).

ЧВК, как правило, привлекаются для выполнения чисто боевых задач и чаще всего действуют под различными «кры­шами» (советников, охранных фирм и др.). Наиболее известные из них «Блэкуотер» (Academi), G4S («Джифорс»), «Экзекютив ауткам», «Сэндлайн», «Эрскан», SCI, «Ар- моргруп», «Дилидженс», «Контрол рискс груп», «Бечтел», «Груп 4 фэлк», «Глобал секьюрити сольюшинс» и другие.

Штаб-квартиры самых крупных ЧВК и ЧРК находятся в США, Великобритании и Израиле. Число сотрудников самих ЧВК в мире в настоящее время приближается к 1,5 млн человек. Одна из наиболее значи­мых компаний — «Джифорс» — насчитывает 360 тыс. человек.

Консалтинговые фирмы предлагают услуги в области стратегического и опера­тивного планирования, организации опера­тивной и боевой подготовки, разработки военных доктрин и концепций, инструкций и наставлений, планов отдельных опера­ций, но сами никогда в боевых действиях не участвуют. Примерами таких компаний являются MPRI, «Левдан», «Динкорп», «Виннель» и ряд других.

Обеспечивающие фирмы — самая мно­гочисленная группа подрядчиков, услуги которых включают все виды тылового обеспечения, а также отдельные виды оперативного (боевого) обеспечения. В настоящее время до 70 проц. сферы орга­низации и обеспечения мероприятий опе­ративной и боевой подготовки армейской авиации приватизировано, а обслужива­ние современной авиационной техники осуществляется частными компаниями. Например, в качестве таковой выступает дочерняя структура крупного холдинга «Халлибёртон» — строительная компания KBR (Kellog, Brown&Root) с годовым оборотом 6-8 млрд долларов.

По характеру оказываемых услуг число фирм-подрядчиков, занятых всеми видами обеспечения и в сфере боевой подготовки для ВС США и основных стран-участниц, составляет около 250, консалтинговые ус­луги оказывают около 40 фирм.

Привлечению подрядчиков в рамках военных конфликтов, миротворческих и других операций согласно уставам и наставлениям ВС США и ОВС НАТО могут способствовать следующие обсто­ятельства:

• численность штатных подразделений тыла недостаточна для эффективного обеспечения длительных действий груп­пировок сил блока, например при его уча­стии одновременно в нескольких военных конфликтах, тогда как подрядчики могут заменить их на второстепенных участках и направлениях;
• численность войск(сил) группировки в районе проведения операций ограниченна в связи с политическими факторами;
• ресурсы штатных подразделений тылового обеспечения вооруженных сил необходимы в первую очередь для непосредственного обеспечения боевых действий как наиболее приоритетной за­дачи;
• привлечение подрядчиков предусмо­трено в рамках заблаговременного (долго­срочного) военного планирования;
• ожидаемый экономический эффект от привлечения подрядчиков для выполнения определенных функций обеспечения и в определенные периоды времени;

— потребность в преемственности и опы­те, которые сложно сохранить в условиях ротации личного состава ВС.

Как в ВС США, так и ОВС НАТО суще­ствуют следующие основные группы кон­трактов, заключаемых с подрядчиками по привлечению сил и средств: американских подрядчиков (стран-участниц) и подряд­чиков страны размещения группировки сил. В отдельную группу выделяют также «системных подрядчиков», контракты с которыми заключаются на долгосрочной основе преимущественно в рамках техни­ческого обслуживания и ремонта систем ВВТ в течение их всего жизненного цикла.

Плановый подход к аутсорсингу обла­дает серьезным потенциалом оптимизации как военных, так и гражданских ресурсов тылового обеспечения, а также с точки зрения боевой эффективности группиров­ки и достижения лучшего соотношения по критерию «эффективность — стоимость». Кроме планового подряда предусматрива­ется резервирование финансовых средств для заключения контрактов при непредви­денных обстоятельствах.

В качестве наиболее важных аспектов, представляющих интерес при рассмо­трении аутсорсинга в ВС США и других стран альянса, можно выделить факторы, определяющие развитие данного явления, а также актуальность оценки опыта его ис­пользования. Эти факторы целесообразно подразделить на военно-стратегические и имеющие экономическую составляющую.

При этом на первый план выходят именно военно-стратегические аспекты, в то время как экономические, как будет показано, далеко не однозначны. С воен­но-стратегическими аспектами в большей мере связаны ЧВК (ЧРК), а также консал­тинговые фирмы, а с экономическими — обеспечивающие.

Принято утверждать, что расширение масштабов аутсорсинга в ВС США и дру­гих стран НАТО связано с такими факто­рами, как сокращение вооруженных сил с массовым появлением на рынке труда не­востребованных военных профессионалов при одновременном расширении спектра задач и напряженности деятельности ВС, рост числа локальных и региональных вооруженных конфликтов. К спросу на услуги аутсорсинга привело также стрем­ление военно-промышленного комплекса сохранить высокий уровень доходов в ус­ловиях сокращения объемов закупок новых образцов В ВТ за счет расширения спектра предоставляемых услуг и др.

Вместе с тем комплексная оценка и анализ различных факторов, связанных с развитием аутсорсинга, и прежде всего в странах Запада, позволяют заключить, что усиление потенциала, в первую очередь ЧВК и ЧРК, следует рассматривать как составную часть военных приготовлений НАТО, ориентированных на подготовку к «экспедиционным» и «сетецентрическим» действиям. Отмечается соответствие воз­можностей и других качеств высокоподго- товленных, оснащенных современнейши­ми средствами, компактных и мобильных подразделений наемников требованиям ведения иррегулярных боевых действий против партизанского движения сопро­тивления, военных операций в условиях гражданских войн.

Подрядчики выступают в качестве пе­редового отряда реализации «стратегии непрямых действий», то есть способа ведения войны против стран, с которыми отсутствует состояние официально объ­явленной войны. Так, американские ЧВК совместно с израильскими компаниями действовали против России в ходе подго­товки и во время войны в Осетии в 2008 году. Среди них особую активность проя­вили такие фирмы, как «Дефенс шильд», «Глобал CST» и «Нитрал». Необходимо также отметить, что авторство военной доктрины Грузии принадлежит частной американской компания MPRI (Military Professionals Resources Incorporated).

ЧВК — средство поддержания «управ­ляемой нестабильности» в различных регионах — одно их главных направлений политики Запада, вследствие чего про­исходит усиление военных угроз и рост нестабильности обстановки в мире. Не­маловажна и разноплановость интересов и разномасштабность потребителей услуг частных компаний, среди которых могут быть террористические сети, частные лица и организованные преступные группы. Одновременно рост спроса на их услуги стимулирует расширение неформальных теневых экономик в разных странах и поте­рю контроля над собственной экономикой в ряде развивающихся государств.

ЧВК чрезвычайно эффективны в зонах локальных конфликтов, где из-за причин юридическо-правового характера затрудне­но использование регулярных армий. При этом личный состав подобных подразделе­ний, не связанный никакими моральными и этическими ограничениями, действует, как правило, безнаказанно, решая любые задачи, вплоть до тотального уничтожения гражданского населения. Сегодня невоз­можно привлечь ЧВК к суду за военные преступления, а также к юридической и финансовой ответственности, особенно если нарушения совершены за предела­ми страны основного базирования или регистрации.

В определенных условиях не исключены случаи проявления и собственных инте­ресов ЧВК, преследующих собственные цели, которые могут не совпадать с зада­чами заказчиков. Данное обстоятельство усиливается сложностью контроля за деятельностью военных подрядчиков и прак­тически невозможностью аудиторской проверки — осо­бенно фирм, действующих в зонах боевых действий или выполняющих «конфи­денциальные поручения». Причем многие «контроле­ры» из федеральных органов (например, Пентагона) сами являются кандидатами на высокие должности в этих фирмах или имеют тесные личные отношения с их ру­ководством.

Тесно связаны с воен­но-стратегическими фак­торами, определяющими развитие аутсорсинга, меж­дународно-правовые вопро­сы. Экспертами отмечается отсутствие международных правовых основ привлечения наемников согласно основ­ным международным доку­ментам (Женевская конвен­ция и протокол к ней 1949 года. Международная кон­венция о борьбе с вербовкой наемников 1989 года и др.). Личный состав фирм-подрядчиков (гражданский пер­сонал, находящийся в соста­ве сил) имеет юридический статус некомбатантов, и, независимо от гражданства, подчиняется законам того государства, на территории которого те выполняют рабо­ту. Он также не имеет права на статус, ко­торым пользуется личный состав группи­ровки ВС США или НАТО как комбатанты.

ЧВК признаны значимым фактором, способным решающим образом влиять на региональную стабильность. Сотрудники таких компаний заинтересованы в высоких доходах, а значит, и разжигании военных конфликтов. Более того, эксперты полага­ют, что бесконтрольная деятельность ЧВК способна спровоцировать масштабный во­енный конфликт. В этой связи невозможно без дальнейшего развития законов о такого рода деятельности развивать договорный процесс по укреплению коллективной безопасности в Европе и других регионах мира.

В настоящее время уже идет процесс легализации наемничества в междуна­родном праве путем тесного увязывания правовых аспектов привлечения наемников с международным гуманитарным правом и законодательством в области прав че­ловека. Так, в 2008 году принят Документ Монтре и 2010-м — Международный кодекс частных охранных компаний, к которому к 1 февраля 2013 года присоединились и подписали более чем 592 ЧВК из 70 стран.

При рассмотрении экономических аспек­тов и оценке опыта расширенного задей­ствования подрядчиков для обеспечения боевых действий следует учитывать два ос­новных момента: повышение вероятности невыполнения поставленных боевых задач в случае разрыва подрядчиком контракта или требования пересмотра его условий, а также неоднозначность экономии бюд­жетных средств за счет аутсорсинга и еще ряд других моментов, отмеченных далее.

В ВС США и ОВС НАТО особое вни­мание обращается на оценку риска при привлечении подрядчиков и анализ воз­можности невыполнения поставленных боевых задач. Привлечение подрядчиков намного повышает вероятность невыпол­нения боевых задач в силу того, что со­трудники частных фирм могут отказаться от возложенных на них функций в связи с различными субъективными и объектив­ными причинами, особенно при ведении высокоинтенсивных боевых действий или резком ухудшении обстановки на ТВД.

Пентагон и руководство Североатланти­ческого союза пытаются решить эту про­блему, разрешая приватизировать только «несущественные виды обеспечения». Однако на практике этого трудно достичь. Например, в ходе военной кампании в Ираке тот же подвоз ГСМ был полностью приватизирован. По закону большинства западных стран, если состояние войны не объявлено, что характерно для условий локальных конфликтов, то фирма-подряд- чик не несет никакой ответственности за разрыв контракта, кроме коммерческой, которую еще надо доказать в суде .

Данное обстоятельство вынуждает, на­пример, руководство ВС Великобритании, в тыловом обеспечении группировок сил больше опираться на резерв ВС, нежели на частные коммерческие фирмы. Финан­совые штрафы по контрактам за нарушение снабжения группировок войск (сил) или несвоевременную поставку боеприпасов невозможно рассматривать как эквивалент­ную замену боевых потерь подразделений в личном составе и технике.

Необходимо подчеркнуть, что заблаго­временная разработка плана операции/ военной кампании предполагает обязатель­ную проработку вариантов действий и их обеспечения в чрезвычайной обстановке, а также при непредвиденном развитии событий с поиском и назна­

чением альтернативных источников и ресурсов тылового обеспечения вместо планового задей­ствования подрядчиков.

Неоднозначность экономии бюджетных средств за счет аутсор­синга в наибольшей мере относится и непосред­ственно к аутсорсингу тылового обеспечения боевых действий. Так, чрезвычайно высокую стоимость своих услуг ру­ководство компании KBR объясняет не только слож­ной с точки зрения безо­пасности обстановкой, но и постоянно меняющими­ся планами командования с очень коротким перио­дом временем уведомле­ния компании, а также неопределенностью развития ситуации. При этом утверждается необходимость создания и поддержания резервных мощностей практически по всем пунктам предоставляемых услуг.

Учитывая важность ряда задач, например снабжения ГСМ и боеприпасами в ходе боевых действий, и соответствующее ду­блирование функций обеспечения, невоз­можно вести речь об экономии средств. В отдельных случаях могут значительно воз­расти дополнительные накладные расходы, обусловленные необходимостью обеспе­чения безопасности и защиты персонала фирм-подрядчиков при наличии высокой степени угрозы воздействия противника, в то время как, например, личный состав штатных тыловых подразделений ВС спо­собен обеспечить собственную защиту и в определенной степени, оборону тыловых объектов и районов.

Необходима также соответствующая обстановке экипировка и подготовка к защите от химического, биологического и ядерного оружия. Как правило, меди­цинская помощь гражданскому персоналу фирм-подрядчиков оказывается штатными медицинскими подразделениями. К тому же зачастую требуется осуществлять транспортное обеспечение подрядчиков, их снабжение продовольствием, банно-прачечное и другое обслуживание. В качестве факторов, способных полностью нивелировать экономический эффект при­влечения подрядчиков, западные специали­сты отмечают развитость коррупции и не­целевое расходование финансовых средств на фоне невозможности эффективного планирования и координации деятельности подрядчиков со стороны государственных структур.

В связи с этим американские эксперты обращают внимание на рост количества и масштабов злоупотреблений и преступной деятельности в сфере контрактов, что, по их оценкам, нивелирует положительный эффект от реализуемых проектов. Так, в официальных источниках Пентагона отме­чается, что в период с 2008 по 2011 год в Ираке и Афганистане объем злоупотребле­ний при заключении контрактов составил от 31 до 60 млрд долларов.

Проблематичным является организа­ция эффективного управления и взаимо­действия, например, органов тыла ВС и многочисленных фирм-подрядчиков, также выполняющих определенные зада­чи тылового обеспечения. Подразделения подрядчиков не подчиняются напрямую командованию, а только руководству своих компаний. Оперативное управление под­рядчиками может осуществляться только через офицеров подразделений по заклю­чению и реализации контрактов и уполно­моченных ими лиц, а общее — посредством внесения изменений в условия контракта.

Следует учесть и снижение квалифи­кации и потерю опыта (например, под­разделений тылового обеспечения ВС вследствие полного аутсорсинга отдель­ных видов обеспечения в мирное время, например снабжения ГСМ), что может негативно повлиять на ход военных дей­ствий, когда задействование подрядчиков будет исключено в связи с различными обстоятельствами. Например, транспорти­ровка тяжелых ВВТ в сухопутные войска Великобритании полностью возложена на частного подрядчика в рамках программы PFI (Private Finance Initiative).

Вместе с тем в качестве положитель­ного момента можно выделить реальное повышение эффективности функциони­рования и боеготовности сложных ВВТ и системы их технического обслуживания при привлечении фирм-производителей на основе долгосрочных контрактов по последующей модернизации и техническо­му обеспечению этих систем вооружений в течение всего жизненного цикла и др. В этой сфере проявились новые тенденции, такие как техническое обеспечение систем ВВТ, осуществляемое на современном этапе фирмами-производителями по дол­госрочным контрактам на обслуживание, и последующая модернизация в течение всего жизненного цикла вплоть до снятия с вооружения и утилизации.

Развитие стратегического партнерства ВС и частного сектора в вопросах оснаще­ния ВВТ на фоне все большего усложнения образцов вооружений вызвало появление новых форм аутсорсинга, например кон­тракта по обеспечению заданного уровня функциональных характеристик систем ВВТ (Performance Based Logistics — PBL).

В соответствии с PBL-контрактом фир­ма-производитель на долгосрочной основе и при фиксированной стоимости контракта берет обязательства по обеспечению ого­воренной степени боеготовности системы и определенных характеристик функцио­нирования. В их число могут войти: пока­затели надежности; соотношение времени нахождения в боеготовом состоянии к времени, затрачиваемому на техническое обслуживание и ремонт; стоимость содер­жания систем ВВТ на вооружении и его соотношение к показателям эффективно­сти функционирования и др. Из 23,6 млрд долларов, израсходованных в 2004 году на поддержание технической готовности систем ВВТ США, около половины состав­ляли расходы по контрактам PBL.

Отмечается масштабность привлечения подрядчиков к техническому обеспечению ВВТ. Только в трех центрах ВВС США по техническому обслуживанию летательных аппаратов около 50 проц. объема работ выполняется частными фирмами. Такая же ситуация сложилась в вопросах содер­жания и управления складскими запасами ВВС. Ежегодный объем работ частных компаний по контрактам с командова­нием МТО ВВС оценивается в 11 млрд долларов. В списке фирм-подрядчиков: «Боинг», «Локхид-Мартин», «Ханиу- элл», «Нортроп-Грумман», «Роллс-Ройс», «Пратт энд Уитни», «Дженерал атомикс» и др. Техническое обслуживание ни одной из современных систем ВВТ не обходится без привлечения персонала фирм-произ­водителей.

(с) Зарубежное военное обозрение, 6-2013